优化商务信用环境助力经济高质量发展

  

  圆桌论坛

246天天好彩图片文字玄机  吴晶妹 中国人民大学财政金融学院教授、信用管理研究中心主任

  韩家平 商务部研究院信用研究所所长

  洪 涛 北京工商大学商业经济研究所所长、教授

  石新中 首都师范大学信用立法与信用评估研究中心

246天天好彩图片文字玄机  高 俊 中国国际电子商务中心信用研究中心副秘书长

  (排名不分先后)

  为贯彻落实《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》和《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》,近日商务部出台了《商务信用联合惩戒对象名单管理办法》(以下简称《管理办法》),进一步规范商务领域信用联合惩戒对象名单的管理,为联合惩戒工作跨部门协作提供依据和支撑。

  为深入了解《管理办法》的意义、特点,阐释商务信用联合惩戒工作对商务发展的重要作用,本报特邀相关专家进行详细解读。

  记者:您认为《管理办法》的发布具有哪些现实意义?

  吴晶妹:作为社会综合管理机制,社会信用体系是三维的,包括一维诚信体系,二维社会信用秩序与管理体系,三维信用交易体系,涉及诚信基础、社会管理、经济管理三个层次,由信用立法与执法、信用信息应用与信用管理、社会信用行为与道德规范、不良信用惩罚机制、诚信教育等多个子体系共同作用。《管理办法》的出台说明信用信息应用与信用管理、不良信用惩罚机制等在商务诚信领域有了明显推进。

246天天好彩图片文字玄机  从实践上看,依据《管理办法》把列入名单的企业在商务部网站、“信用中国”网站上发布,可以发挥名单制度的作用与效果,有效遏制失信蔓延与加深的势头,加大失信的成本。惩戒对象名单就像在市场上立一块公开的告示牌,对名单中的企业能够有很好的约束和矫正作用,对心存侥幸的企业有很好的震慑与警示作用。名单管理制度的建立与管理办法的发布,有利于规范商务企业行为,增强信用信息市场透明度,有效防范市场经济中的失信行为。

246天天好彩图片文字玄机  石新中:信用奖惩机制是社会信用体系建设的关键环节。为有效治理社会生活中的诚信缺失,在目前中国相关法律对失信惩戒力度不足的背景下,由国家发展改革委和中国人民银行牵头的社会信用体系建设部际联席会议成员单位签署了50多个联合备忘录,以期通过信用信息共享由政府相关部门实现对守信者的联合激励和对失信者的联合惩戒。需要值得注意的是,各部门推行联合奖惩的前提是本部门已制定有适用本领域的奖惩办法(含本行业联合奖惩的标准)。但到目前为止,只有部分成员单位制定了本行业的信用奖惩办法。在此情形下,相关部门签订的50多个联合备忘录就难以得到真正落实。众所周知,在社会信用体系建设的几大领域(商务、政务、司法等)中,商务领域(广义)的信用建设是社会信用体系建设的基础。因此,《管理办法》的颁布实施对我国信用联合奖惩制度的真正落实具有重大意义。

  韩家平:在公共信用联合惩戒取得显著成效的同时,近年来也出现了过罚不相当、连带惩罚等现象,使社会公众对联合惩戒(尤其是行政“黑名单”措施)的滥用产生了极大的担忧,甚至引发了国际社会对中国社会信用建设正当性的无端指责,亟需建立严格的法律规制。在此背景下,商务部出台《管理办法》可谓正当其时。

  洪涛:新中国建立70年来,我国诚信体系经历了恢复继承、混乱发展、规范发展、全面升级的发展过程。特别是改革开放40多年来,我国诚信体系在取得较大的发展和进步的同时也存在许多问题:相对滞后、相对缺失,失信得不到相应的惩戒,守信也得不到应有的表彰。因此,商务信用联合惩戒对象名单是中国社会主义市场经济体制的重要内容,它有利于创造良好的营商环境,有利于改变经济生活中存在的“劣币驱逐良币”的现象。它是商务部服务消费升级、满足人们美好生活需要的一个具体的政策举措。

  记者:您能简要介绍一下失信联合惩戒机制吗?

  韩家平:联合惩戒是信用体系的核心机制和本质特征。按照参与主体和应用领域的不同,失信联合惩戒机制可分为市场信用联合防控机制(市场、行业、社会)和公共信用联合惩戒机制(行政、司法等)。由于中西方在社会信用体系内涵和外延方面存在的巨大差异,市场信用联防机制在西方国家较为普遍,而公共信用联合惩戒机制目前在我国使用较多。

  近年来,我国公共信用联合惩戒机制建设进展较快,市场信用联合防控机制尚处在起步阶段。目前我国公共信用联合奖惩机制主要应用在法院执行、市场监管、税收征管、进出口(海关)、涉金融、交通运输、医疗秩序等重点领域(社会治理“牛皮癣”)。

  提升违法失信成本是现阶段实施公共信用联合惩戒的根本目的。目前违法失信成本低的主要原因:一是现有法规条款操作性不强、惩戒力度太小、执行难等;二是信用信息不透明,交换、共享、公开不足等;三是市场主体合规履约意识弱、信用文化不发达。

  公共信用联合惩戒效果显著。一批经济社会治理领域“老大难”问题得到解决,社会反响强烈。根据国家发展改革委发布的数据,截至2018年底,通过开展失信联合惩戒,全国法院执行案件到位金额达4.4万亿元,累计有351万失信被执行人慑于信用惩戒主动履行法律义务;1417户税务“黑名单”当事人主动缴清税款、滞纳金和罚款;证券期货市场特定严重失信联合惩戒措施实施仅半年,就有37名违法当事人主动缴纳罚没款近1.5亿元;限制乘坐火车民用航空器特定严重失信黑名单中,已有92人通过主动补足相关票款、履行法律义务。整改退出失信黑名单数量不断上升,2018年度退出失信黑名单主体共计217.52万个。

246天天好彩图片文字玄机  记者:与其他部门发布的联合惩戒对象名单管理办法相比,商务部此次发布的《管理办法》有哪些特别之处?

  吴晶妹:商务信用联合惩戒对象名单管理的实质是建立商务领域信用管理规则,这些规则的建立将为信用立法打下基础。

246天天好彩图片文字玄机  《管理办法》就像目前很多部委在各自职权范围内出台的管理信用活动的规范性文件,分别从各自的角度制定了失信惩戒对象名单管理办法,一旦被纳入这些部门的惩戒对象名单之中,失信者就要受到这些部门的惩戒甚至跨部门联合惩戒。这些部委出台的规范性文件对约束信用行为与改善信用环境起到了很大作用。这些规定都是相通的,都是针对失信现象从不同角度进行约束和惩戒,引导行为规范,其宗旨都是一样的,就是建立信用规则。这些规定与逐渐形成的规则会成为将来信用立法的基础,是我国社会信用体系建设的宝贵财富。

  石新中:与其他部门发布的联合惩戒对象名单管理办法把违法失信的标准一一列出不同,《管理办法》第五条第一款规定:“分领域惩戒名单认定标准由商务部另行制定,省级商务主管部门可根据有关规定和实际需要制定地方标准。”这是鉴于商务领域所涉范围较宽,且各地经济发展水平差异较大,他们在认定失信标准时可能会有区别的原因。我们期待商务部及有关省市根据《管理办法》的规定尽快颁布相关领域或地区的失信名单惩戒认定标准。

  高俊:《管理办法》指出,商务部各业务司局和省级商务主管部门是联合惩戒对象名单认定单位,也就是要求名单的认定标准要符合行业特点、要体现行业监管要求,而不是全部行业实行一套标准、全部“一刀切”。由于不同领域发展情况不尽相同,一套标准可能使部分失信主体成为漏网之鱼,也可能使部分主体成为殃及之鱼,分领域认定可有效保证联合惩戒对象名单的科学性。同时,省级商务主管部门可根据有关规定和实际需要制定地方认定标准,支持地方根据实际情况开展市场治理,确保联合奖惩能够有效服务于监管。

246天天好彩图片文字玄机  记者:此次《管理办法》在认定商务领域信用联合惩戒名单方面有何特别规定?

  石新中:《管理办法》第六条第一款规定:“认定惩戒名单可依据如下信息:商务领域行政处罚、行政强制、行政检查等方面反映市场主体信用状况的信息”。我们对该项规定可作如下理解:并不是商务领域中所有的行政处罚、行政强制、行政检查信息都要被列入信用联合惩戒名单,只有那些能反映市场主体信用状况的行政处罚、行政强制和行政检查等方面的信息才能被列入信用联合惩戒的名单。由此而言,《管理办法》的该项规定将为接下来商务部有关司局和省级商务部门具体的惩戒名单认定标准提供指导意见。

246天天好彩图片文字玄机  高俊:联合惩戒对象名单的产生要求要依法依规、审慎认定,并且商务部将建立惩戒名单联合审查机制,严把名单认定关口。依法依规是依法治国的根本要求,是在任何时候均须遵守的基本要求;审慎认定是确保联合惩戒审慎性的重要环节,其实质是要充分保护市场主体健康发展的积极性,从而创造经济活力。但当市场主体的失信行为达到一定程度后,经过审慎评估认定,将对确应纳入联合惩戒的纳入其中,达到惩戒失信、保护守信的目的,为信用良好的市场主体创造良好的发展环境,降低守信主体在生产经营过程中与失信主体开展交易活动的风险和连带成本。

  记者:《管理办法》特别提到了名单认定过程中的告知程序、异议处理流程,您认为这是基于哪些考虑?

  吴晶妹:这体现了《管理办法》认定依据明确并充分尊重信用主体权益。

  未来,随着《管理办法》的贯彻落实与失信惩戒工作的深入推进,《管理办法》对失信主体的威慑力将逐步显现。从现在开始应加大普及宣传力度,毕竟有些企业是无动机失信的,即信用意识比较淡薄同时缺乏信用知识,对这些企业还应该以宣传教育引导为主,应增加告知与提醒环节及次数,同时对失信联合惩戒对象和重点关注对象再进行细化的分级分类,并以此为基础实施更加有效的差异化信用监管与失信惩戒。

246天天好彩图片文字玄机  石新中:《管理办法》有关告知程序的规定具有重要意义。众所周知,信用联合惩戒名单一旦对外发布就可能对信用主体带来难以挽回的损失。为了充分保障市场主体的权益,相关部门在作出认定名单的决定之后应首先告知信用主体,赋予其充分的异议权。若异议成立,则该名单将不再对外公示。这样就能充分保障市场主体不会因其异议虽然成立,但名单却已对外公示从而给信用主体造成的利益损失。《管理办法》的这项规定相比认定单位作出名单认定的决定之后直接向社会公示更能体现对信用主体合法权益的保护。这项规定对于其他部门制定本领域的管理办法及中国未来的《信用法》关于失信名单发布的程序规范都具有重要的参考价值。

246天天好彩图片文字玄机  高俊:认定单位在依据认定标准进行联合惩戒对象名单认定时,将对被纳入联合惩戒对象名单的主体履行告知程序,及时告知相关主体纳入联合惩戒名单的情况,主体获悉相关情况后可向认定单位提出异议并提供具体的证明材料,这意味着如果提供的材料确实证明其不符合相关认定标准,认定部门将会撤销其名单认定。通过名单认定的告知程序,以及主体的异议权利,可更加有效地保证名单认定的客观性和准确性,使相关主体进一步强化诚信守法的根本意识。

246天天好彩图片文字玄机  记者:《管理办法》将惩戒名单区分为失信联合惩戒对象名单和重点关注名单,并规定了不同的惩戒措施,您认为这种政策设计是基于什么考虑?

246天天好彩图片文字玄机  石新中:众所周知,在现实的社会生活中,违法失信行为会因当事人主观恶意程度不同、违法失信情节不同、造成的社会危害程度不同等而分为不同类别的失信情形。因此,《管理办法》把惩戒名单区分为失信联合惩戒对象名单和重点关注名单,对于这两类不同的失信行为在信息保存期限、名单审查程序和惩戒措施等方面均做出了不同的规定。相应的,我们也应该对不同类别的违法失信行为区别对待。当然,如何对不同类别的违法失信行为做出更为符合实际的层次划分,并据此施以不同的惩戒措施是需要我们继续研究的问题。

246天天好彩图片文字玄机  吴晶妹:《管理办法》第二章第四、五条规定商务部各业务司局和省级商务主管部门是认定单位,分领域惩戒名单认定标准由商务部另行制定,省级商务主管部门可根据有关规定和实际需要制定地方标准。在第四章的惩戒与限制方面,对失信联合惩戒对象名单主体和重点关注名单主体进行了区分,规定对失信联合惩戒对象名单主体有限制,对重点关注名单主体是加强监管。

  这表明惩戒对象名单的认定在整个商务领域是强制实施的、统一的,在分领域中,省级商务主管部门有一定的操作空间,可以结合地方实际情况和具体需要开展工作。这种非“一刀切”的做法符合商务领域分支庞杂、企业千差万别的实践需要,可以充分调动和发挥省、地方信用监管机构的积极性,有利于基层监管机构在上级总的精神和原则的指引下实事求是地开展工作,这对商务领域的广大企业是个福音。

  记者:《管理办法》在依法维护失信主体权益方面有哪些政策设计?

  高俊:《办法》建立了联合惩戒对象名单的退出机制,包括自然退出和主动退出,自然退出包括有效期届满、违法失信行为被依法撤销、认定标准发生变化而不符合新认定标准等情况,主动退出主要是通过信用修复来实现退出。

  这表明联合惩戒的初衷并非“惩戒”,而是通过对失信主体的惩戒达到保护守信主体、创造良好市场环境的目的。一是从名单的时效上看,失信联合惩戒对象名单有效期一般不超过3年,重点关注名单有效期一般不超过2年,也就是说不是永久被纳入名单,在期限内只要不发生新的触发联合惩戒名单认定标准的失信行为,到期后将会自然解除,支持市场主体“改过自新”,而不是对主体“一棒子打死”,这体现了支持市场主体发展的初衷;二是从主动退出机制上看,《管理办法》规定在满足一定条件的情况下,被纳入联合惩戒对象名单的主体可向认定单位提出信用修复申请,通过《管理办法》规定的方式进行信用修复后可退出联合惩戒对象名单,当然《管理办法》对“屡犯屡改、屡改屡犯”主体的信用修复行为将有所限制,使失信市场主体不能在失信行为上“随心而动”。

  石新中:信用修复制度的规定有助于失信主体尽快重新进入市场。当前中国商务领域众多诚信缺失现象的发生既有主观方面的原因,也有客观方面的因素。如何让相关失信主体重建信用,从而再次进入市场进行正常经营,对于激发市场主体的创新活力来说具有重要意义。

246天天好彩图片文字玄机  洪涛:加快商务信用联合惩戒对象名单制度建设,其方法也具有新意,如半年可以“修复申请”,这有利于促其“改错”,具备4个条件可以退出“名单”。这样一个好的法规,十分重要,非常及时,应该大力宣传、认真贯彻、坚决执行,并发挥其奖惩分明的作用,创造良好的营商环境,不仅仅对于诚信体系建设具有意义,也对扩大消费、实现消费升级、满足人民美好生活的需要具有重要意义。